关于全县基层组织建设的调研

关于全县基层组织建设的调研
瞿宏斌
　　

　　根据县委安排，2月中旬开始，在县委副书记周宏兆和县委常委、组织部长易冒的率领下，县委组织部、县委政研室、县民政局、县新农村建设办公室联合对全县基层组织建设情况进行了专题调研。现将有关情况汇报如下：
　　一、农村基层组织建设现状
　　我县14个乡镇共有121个村和29个社区（农村社区14个），村（居）民小组4299个，现有党员14583人，村（社区）干部805人。近几年来，我县以深化“三级联创”活动为载体，以健全完善村级工作机制为重点，以队伍建设为抓手，大力加强农村基层组织建设，有效地提高了农村基层干部和党员队伍的整体素质，增强了基层组织的凝聚力和战斗力。
　　一是村级班子谋发展、干实事的意识普遍增强。2004年以来,由于村级行政区划的调整带来行政村数的减少，加大了村干部的竞争力度，在村级班子的配备上给乡镇党委和村民群众有更多的“优中选优”机会。在此后的两次村级班子换届中，全县上下通过扩大民主，大力推行村党组织“两推一选”、“公推直选”和村委会“海推海选”，一大批思想政治素质好、带富能力强、协调能力强的“地方能人”进入村级班子，极大地优化了村干部队伍结构，基本形成了以45岁以下、中专及高中以上学历为主体的素质较高、富有活力的干部队伍。特别是村干部通过激烈的竞选上任后，工作中积极响应上级号召，顺应人民群众呼声，主动争取发展项目，筹集建设资金，调整产业结构，完善基础设施，“干事创业”的届期意识、责任意识、诚信意识、工作动力都有普遍增强。
　　二是村务工作运行基本规范。2004年以来，我县大力推行以“一制三化”建设为主要内容的村级管理办法，突出村党组织的核心领导作用，强化以民主管理、民主监督为重点的村民自治，村党组织工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化水平有较大提高。通过多年的探索实践，“一制三化”建设逐渐被广大农村基层干部群众接受认可，并结合实际赋予了“支部主导”、“六会议事”、“目标管理”、“四制监督”的具体内容。调查走访中，57.6%的村民群众对村级管理比较满意，72.3%的村干部和村民代表认为村级重大事务基本能够民主决策,事先沟通。与此同时，县委制定出台了《关于建立村级办公经费和村（社区）干部基本劳务报酬保障机制的实施意见》、《望城县村级财务规范化管理办法》、《关于建立健全村级党务公开等三项村级管理制度的通知》等，编印下发了《望城县村级管理规范化建设文件选编》，举办村级规范化建设培训班，指导基层建立民主评议村干部、村干部履职建档备案、村帐乡镇代管、村干部任期经济责任审计等制度，强化乡镇党委“管党”职责，优化了农村基层组织规范化建设的外部环境，收到了良好的工作效果，铜官镇华城村、乌山镇八曲河村、白箬铺镇光明村、高塘岭镇西塘街社区等一批管理严格、公开透明、运行规范、群众公认的先进典型不断涌现。
　　三是农村基层党员队伍结构得到改善。针对党员队伍严重老化的现象，全县把35岁以下、高中以上文化程度的村干部、村民小组长和致富能手作为重点，培养发展为党员。2004年以来，共发展农村（社区）党员2821人，其中80%以上为35岁以下、高中以上学历的优秀青年，有效地改善了党员队伍结构。全县各级党组织还抓住党员先进性教育活动的契机，建立健全党员经常性教育机制，完善“三会一课”制度，狠抓党员冬春训和民主评议党员工作，组织党员开展志愿服务活动和结对帮扶活动，动员农村基层党员广泛参与新农村建设和公益事业、扶贫帮困等活动。实施“双培双带”工程（把致富能人培养成党员，把党员培养成致富能人；鼓励党员带头致富、带领人民群众致富），发挥党员在新农村建设中的作用，涌现了乌山贡米种植专业合作社理事长尹旭波、新康金城水乡生态养殖基地总经理王成等一批带头致富、带领村民群众致富的创业能人。
　　二、当前农村基层组织建设存在的主要问题
　　1.基层党组织的核心作用发挥不够平衡。当前，全县150个村（社区）党组织和村级班子的作用发挥参差不齐。根据前一阶段对乡镇党委的调查摸底：全县150个村（社区）中，乡镇党委认为班子团结，战斗力特别强，工作得力的村级党组织共64个，占42.6%；班子战斗力较强，基本能完成分配的工作任务的69个，占46%；班子有一定内耗，但能维持基本运转16个，占10.6%；还有1个村党组织班子软弱涣散，村级工作比较被动。乡镇党委普遍认为，党组织核心作用发挥不好的村，主要表现在：一是村党支部书记能力较差，不能形成核心作用。部分村党支部书记工作思路不清，办法不多，不善于“弹钢琴”，任期内忙于应付上级交办的各项任务，对村级发展长远规划考虑不多，对村民群众关心的热点难点问题解决不力；有的村支部书记走马上任后，存在“头年试试看、二年慢慢干、三年忙着换”的消极思想，过分看重村民群众的“选票”和个人利益，不敢大刀阔斧开展工作，工作上满足于“过得去却过不得硬”；有的村支部书记家长作风严重，工作上大包大揽，难以得到群众的理解和支持。二是村级工作制度建设滞后，群众公信度不高。一方面，农村基层对县委县政府制定下发的一系列村级规范化建设的制度和文件被动应付，大多是写在纸上、挂在墙上、停在嘴上，难以落实到具体的工作中。许多制度在具体的执行中变形走样，如在村务公开上，有的村财务公开时间不及时，半年或一年才公开一次；有的村财务公开内容不全面，公开的帐目事先进行了“技术处理”；有的村日常小事向群众公开，重大事项却不向群众公开。另一方面，乡镇党委政府和村级组织习惯于按以往的“惯例”粗线条、命令式开展工作，对村级管理思考不多，研究不够，很少能针对本乡镇、本村的实际情况制定出台切实可行的村级管理办法。三是班子整体功能发挥不好，班子成员独挡一面的能力较差。一些村党支部书记工作方法简单，班子成员分工不合理，难以调动其他村干部和党员骨干的工作积极性；有的村干部工作责任心不强，奉献意识欠缺，工作拈轻怕重，独立开展工作的能力较差；有的村班子不团结，工作有内耗，整体功能发挥欠缺。
　　2.党员教育管理手段陈旧、效果欠佳。当前，农村基层党员队伍主流是好的，绝大多数同志能够自觉履行党员义务，团结、带领广大农村群众积极投身新农村建设，但也存在不少的问题：党员队伍结构总体上虽有所改善，但平均年龄偏大、文化素质偏低的现象没有得到根本改变；不少党员改革发展意识不强，安贫守穷，有的虽有致富的愿望，但缺乏带头致富的勇气和能力；有的党员宗旨观念弱化，个人利益至上；有的党员组织纪律淡薄，自我要求不严，生活自由散漫，习惯于“一个月过年，三个月种田，八个月赌钱”。农村党员队伍存在的这些问题，不仅制约和影响了党员先进性作用的发挥，而且导致了党员在群众中的威信和影响力下降。据初步调查，目前全县4299个村民小组中，由党员担任村民组长的仅占15%，由党小组长担任村民组长的不足3%。调研中我们发现，影响农村基层党员作用发挥的主要原因有以下三点：一是党员教育管理难度加大。一方面，我县处于省会近郊，农村青壮年党员中进城务工经商人数逐年增加，特别是季节性、小范围流动的党员相对较多，给基层支部的教育管理带来诸多不便。另一方面，随着农村市场经济意识和民主法制观念的不断增强，村民群众的思想日趋活跃和复杂，基层党员群众对经济价值和民主权利的片面理解与追求，给党员队伍的教育管理造成很大冲击。此外，并村后农村基层党组织队伍的迅速壮大，客观上增加了党员教育管理的工作难度和党组织的工作负荷。二是党员教育方法比较简单。乡镇党委和村级党组织重视经济发展、轻视队伍建设的思想依然存在。特别是在选拔基层支部的带头人上，往往更注重对发展经济能力的培养和锻炼，而忽视了对思想政治工作能力的培养。一些村党支部书记抓经济工作内行，抓队伍教育管理外行；个别基层党组织把党员教育工作当成是可有可无的事情，认为抓不抓无所谓。一些村党组织片面强调党员学习难集中、党员活动难组织，对党员的教育学习简单应付，面对党员思想上出现的问题，党组织负责人主动谈心的少、听之任之的多，个别教育的少、普遍教育的多，造成党员在一些涉及到村级发展的重大问题上，不能与支部同心同德，共谋发展。调研中我们发现，党员参加学习教育和支部会议领误工补贴的做法十分普遍。为了减少党员学习教育的误工补助支出，大多数村级党组织采取以会代训和减少会议次数的办法消极对待，每年一般只在年初、七一和年底召开三次党员大会，外加上级党组织每年一次的送党课下村活动，基层党员形象地称之为“三会一课”。三是党员队伍管理失之于宽。面对当前农村基层党员队伍的许多新情况，基层党组织在从严治党上不适应，不愿管、不敢管、不会管的现象时有发生。一些基层党组织的党内民主生活会不能正常开展，往往是轻描淡写的自我批评多，诚心诚意的相互批评少。大部分基层党组织民主评议党员工作流于形式，对不合格党员处置不力，有的党员在开发建设或村级公益事业中带头阻工闹事却得不到处罚。特别是在评议过程中，基层党组织对不合格党员的认定标准过宽，把纪律处分等同于组织处理，没有违法乱纪就认为是合格党员，使一些本来不合格的党员得不到处理，严重打消了一部分党员的工作积极性，损害了党组织的形象和地位。
　　3.村级组织运行效率有待加强。我县相当一部分的村级组织运行效力不高，整体上还处于保运转、保维持阶段。主要表现在：一是村级组织健康运行的物质保障不够有力。2004年下半年村级区划调整后，我县建立了稳定的村级工作经费投入机制，较好地保障了村干部的基本待遇，较大幅度地提高了村级运行经费财政转移支付标准，2008年，县财政转移支付平均每村达到7.5万元。但近年来随着社会主义新农村建设的不断推进和农村生活水平的不断提高，村级运行成本也在逐年增加，其中村干部及村民组长的劳动报酬、村级会议开支、困难对象慰问、离任村干部补助、党报党刊征订等刚性开支增加较快。由于村级集体经济普遍薄弱，自身造血功能不强，村级负债难以消化，目前，全县村级组织运行费用普遍存在较大缺口。二是村级组织规范运行的外部环境不够宽松。一方面，村民群众对民主权利的诉求与当前农村实际不相适应。一些村民群众片面强调个人的民主权利而不顾工作大局，在开发建设和公益事业中对抗组织和政府，给村干部造成很大压力；一些村民群众对村级工作期望值很高，特别是在公路交通、水利设施、农村用电等村级基础设施建设上，村级组织往往迫于村民群众的呼声和临近村大搞基础设施建设的压力，不切实际地报计划、上项目。另一方面，在日常工作中，村级组织面对来自上面的工作任务过多，疲于应付，发挥自主权的空间狭小，特别是在农村基础设施建设上，当前许多村级组织还要承担其职责范围之外的投融资主体责任。三是村级组织自我发展的内在动力不够强劲。全县150个村（社区）中，集体经济年收入10万元以上的村仅15个，占总数的10%；5—10万元的9个，占总数的6%；2—5万元的50个，占总数的33.3%；2万元以下的76个，占总数的50.7%，其中17个村没有集体收入。多年来，我县农村集体经济发展缓慢，村级组织自主发展、自我发展的能力不强，特别是以专业经济合作社为主的各类专业合作经济组织尚处于萌芽和探索阶段，村级组织推动新农村建设的成效不佳，造成发展信心不足，后劲疲软，保稳定、保运转的消极心态比较普遍。
　　4.乡镇党委管党责任没有完全落实。乡镇党委作为承上启下的一级基层党委，在农村基层组织建设中扮演着举足轻重的角色，担负着极其重要的职能职责。现实工作中，乡镇党委普遍忙于抓民生发展大事，对基层组织建设投入精力不够，不善于抓基层组织建设，工作中存在“一手硬一手软”的现象。认真分析其中原因，主要有以下三点：一是思想认识上存在误区。有的乡镇党委对抓党建“强基础、利发展”的作用认识不够，以为抓好了发展就能解决发展中遇到的所有问题，对基层组织建设工作有消极应付思想；有的乡镇党委有急功近利思想，认为抓基层组织建设难出成效，不利于很快打开工作局面，取得工作成绩；有的乡镇党委对管党责任的认识存在偏差，以为抓基层党建又不是搞“运动”、上项目，明确一名分管副职和几个专人就够了，没必要投入太多精力。二是指导督查上失之于软。有的乡镇党委不善于抓工作落实，习惯于用开大会、发文件，搞突击、抓整改来代替经常性的指导督促，缺乏求真务实精神，重唱功、轻做功，重形式、轻实效，点上热、面上冷，爱报喜、不报忧。有的乡镇党委心理上同情村干部，认为村级党组织负责人工作任务繁重，只要村级班子和党员队伍不出大的问题、村里事关发展稳定的大事抓好了就行，没必要在基层组织建设上真刀真枪地抓督查落实。此外，乡镇党委对村级组织在班子建设和队伍建设上存在的问题往往习惯于息事宁人、委曲求全、平衡照顾，认为基层党员干部没有功劳也有苦劳，在党员干部的教育管理上“两眼向上”或者放任自流，没有承担自己应有的责任。三是工作方法上无所适从。有的乡镇党委书记和分管基层组织建设的副职没有党建工作的相关经历，党建知识学习培训不够，业务生疏，工作中开展调查研究不多,对新形势下农村基层组织建设存在的突出问题、工作的重点和难点缺乏深层次、系统性的思考。部分乡镇党委虽然有心抓好基层组织建设，但在抓村级班子配备、队伍能力提升、制度建立健全和考核监督管理等工作上缺乏明晰的思路，不能及时根据新形势新任务的需要改革已经过时的做法，不去积极探索党的工作有效覆盖、党的活动有效开展、党组织和党员的作用充分发挥的新思路、新途径、新方法，使农村基层党建工作水平难以得到真正提高。同时，部分基层组织建设有特色的村，由于没有得到及时的宣传推介和系统的总结提升，示范、辐射作用没有得到充分发挥。
　　三、加强农村基层组织建设的对策和建议
　　1.选优配强支部书记。调研过程中，乡镇党委普遍认为：衡量村党组织和村级班子战斗力的强弱，关键看村党支部书记个人能力作用的发挥。一方面，党支部书记处于农村工作的最前沿，是农村班子的“主心骨”，是村级组织的“领头雁”。村党支部书记个人能力作用发挥好，不仅能保证上级各项方针政策的贯彻执行，而且能按照民主化、制度化、规范化的要求推进村级事务管理，确保村级工作运行机制的健全规范。另一方面，村党支部书记个人能力作用发挥好，能有效调动村级班子成员的全体积极性，团结和凝聚各方面的力量，积极性工作的顺利开展。因此，选好配强村党支部书记，是村级工作的关键所在。一是班子换届大力“选”。抓住村级班子换届契机，充分发挥乡镇党委的主导作用，按照“政治素质好、带富能力强、协调能力强”的要求，大力选优配强支部书记队伍。二是严格标准及时“调”。强化对在职村干部特别是村党支部书记队伍的管理监督，健全完善村支部书记岗位目标责任制、述职与民主评议制，改变“选任制”这种单一模式，适时探索实行村干部特别是村党支部书记“委任制”，着眼长远有计划地推行不合格村党支部书记调整制度，让工作缺乏活力、观念保守陈旧的村干部和村书记退出村级班子，把村级班子集中换届中少数难以脱颖而出的优秀年轻干部及时选拔到村书记岗位上来。三是加强指导认真“育”。完善并落实村干部分级分批培训制度，充分利用各级党校和农广校开展教育培训，大力提高村干部执行政策、加快发展、服务群众、科学决策、依法办事和解决自身问题等能力。加强村干部特别是村支部书记的思想政治建设，引导其树立正确的权力观、价值观、政绩观，破除保位思想、畏难情绪和保守观念，鼓励大胆履职，扶持和锤炼一批在全市有影响力、在全县有带动力的“标杆”书记。四是跟踪管理广泛“备”。针对部分村的支部书记难以有合适人选的现状，大力加强村干部队伍梯队建设，按照每村有3—5名村级后备干部的目标，将政治素质好的农村经济产业带头人、种养大户、个体工商户、返乡农民工中的致富能人和到村任职大学生纳入村级后备队伍，并通过健全教育培训、岗位锻炼、结对帮扶、调研考察等跟踪管理机制，大力提高后备村干部的综合素质和实践能力，为其健康成长创造条件。
　　2.完善激励保障措施。落实“定职责目标、工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障”的“一定三有” 政策，完善村党支部书记保障激励机制，调动村党支部书记干事创业的积极性。健全村干部工作目标管理体系，实行村干部“诫勉制”，将履职情况与经济待遇、政治待遇挂钩。探索建立村干部报酬正常增长机制，以不低于当地农村劳动力平均收入水平确定村干部基本报酬，制定村干部“基本报酬+绩效报酬+村级补助”县、乡、村三级分担的具体办法，其中绩效报酬根据村干部目标管理考核情况分档次发放，村级补助由各乡镇根据本地实际情况制定指导性标准。试行在职村干部“积分制”管理办法，由乡镇根据村干部职务和任职时间长短、考核评议和奖惩情况计算积分，离任时根据积分情况发放一定补助或享受一定待遇。建立从优秀村支书中考录乡镇公务员和选拔乡镇领导干部常态机制，从重分数向重实绩、重年龄向重实践转变，每年拿出一定岗位面向村支书进行公开招录，每届力争选拔一名优秀村支书进入乡镇领导班子。对多次被评为全县“十佳村”的村支书打破身份限制，优先解决乡镇事业干部编制。统筹提高离任村主职干部的生活补助标准，建立履盖面更广的离任村干部生活补贴制度和离任困难村干部帮扶机制。
　　3.健全村级工作机制。强化乡镇党委的主导作用，引导农村基层结合本村的实际情况健全完善相关制度，力求管用实用，并且把具体的制度不折不扣地坚持和落实。要按照“一制三化”的管理模式深入推进基层民主，指导村级健全支村两委联席会议制度、重大事项报告制度和村级议事决策制度，完善《村规民约》和“一事一议”制度，落实村务党务公开、民主评议村干部、村干部履职承诺、村账乡镇代管、经济责任审计等制度，切实保障村民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，增强全体村民群众参与和管理村级事务的积极性、主动性和创造性，巩固农村基层党组织领导核心地位。指导基层制定并落实村民小组议事规则，增强村组干部民主意识和规范意识，增强群众依法参与村组事务、依法反映诉求、依法维护权益的意识，充分调动群众参与社会主义新农村建设的积极性。
　　4.优化村级工作环境。加强农村基层民主法制教育，大力提高村民群众素质，引导村民群众和村干部把维护个人权益与实现村级长远发展有机结合起来，自觉服从和服务于村级工作。把增强村级自身“造血功能”纳入基层组织建设的重要内容，出台开发村利用“两安”用地发展集体经济、农业村推进土地集约化经营、现有村集体企业技改项目扶持的政策，鼓励村级发展壮大集体经济。充分发挥土地资源在招商引资和开发建设中的重要作用，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，进一步促进农村集体经济发展，增强集体组织服务功能。对农村公益事业实行政府投资项目管理，由乡镇在上一年度进行集中申报，相关部门制定具体到乡镇的投资计划，明确县、乡政府投入比例和建设主体责任，编制经费预算，实行项目审计。加大各级财政对村级的转移支付力度，将村级运行的合理刚性支出纳入县、乡财政预算，并严格控制村级非生产性开支，杜绝村级新增负债，加快村级组织职能转变。调研过程中，我们对2008年部分开发村和非开发村的集体收入和刚性支出情况进行了抽样调查，发现在财政转移支付平均每村7.5万元的前提下，非开发村平均负债5.5万元左右，开发村平均负债12万元左右。建议县委以非开发村每年平均刚性支出为标准，采取全额负担的方式对村级组织进行财政转移支付，即平均每村增加5.5万元，每年财政转移支付13万元。初步估算全县150个村（社区）在2008年的基数上，年增加转移支付825万元。
　　5.加强党员队伍建设。加强对发展党员工作的宏观指导，着力在生产和工作一线、青年农民和知识分子特别是高层次、高技能人才中发展党员，优化党员队伍结构。将执行严格的组织生活制度与满足党员的个性化需求相结合，针对年龄状况、工作性质、兴趣爱好的不同，采取丰富多彩的形式和灵活多样的手段，扎实抓好党员冬春训和经常性教育工作。充分发挥农村党员干部现代远程教育和党员电化教育的作用，提高远教资源的利用率和学用水平，推进“一村一大”计划，培育一批有文化、懂技术、会经营的现代新型农民为学用典型。搞好流动党员的联络与服务，以组织开展技能培训为重点，做好下岗失业职工党员、返乡农民工中困难党员的就业、创业服务引导工作，不断健全党内激励、关怀、帮扶机制。创新党员活动载体，广泛开展党员志愿服务、依岗承诺、设岗定责、创先争优等活动，为广大党员服务群众搭建平台、创造条件，增强基层党组织和党员联系服务群众的实效。严格和规范民主评议党员工作，实行党内、党外“双评议”，疏通“出口”，纯洁队伍。
　　6.强化乡镇管党责任。深化“三级联创”活动，围绕“五好村党组织”、“五好乡镇党委”和“基层组织建设先进县”的目标，制订未来五年全县基层组织建设规划，把落实乡镇党委管党责任与争创“五好乡镇党委”、“五好村党组织”有机结合起来，力争用1—2个五年时间，使全县所有乡镇和村党组织实现“五个好”的目标。落实县级领导联系党建工作示范村、乡镇班子成员联村制度，推行乡镇干部到村挂职、包组入户制度。建立健全乡镇党委定期研究基层党建工作、定期报告基层党建工作、党委书记抓基层党建工作述职评议等制度，形成“书记抓、抓书记”、一级一级抓党建的责任网络。以农村基层党务工作者队伍建设为抓手，通过分类举办基层党务工作者培训班，开展经常性的工作交流和问题研讨等，着力增强基层党务工作者的综合素质和业务能力，促进管党责任制的落实。
　　
　　附件：
　　1.村（社区）干部队伍基本情况表
　　2.农村党员队伍基本情况表
　　3.2008年部分村收入及刚性支出明细表
　　4.2008年村级班子情况与目标管理考核结果对照表